执法记忆 |《土地监察》第十二章：土地权属争议处理（二）

这是一本30多年前的土地监察人员岗位培训教材，内容为1988、1989年原国家土地管理局监督检察司举办全国土地执法人员培训班的讲课资料，它至少影响了两代土地执法人。

第十二章 土地权属争议处理（二）

作者：赵九田

（接第一节）

第二节  土地权属来源

处理土地权属争议问题，必须确定土地权属性质，即判断某一宗地是国家所有还是集体所有，是国有土地使用权还是集体土地建设用地使用权。而确定土地权属性质，就必须查清土地的权属来源。土地权属的来源是指土地所有者或使用者最初占有土地的方式。

解放以来，我国的土地所有制和土地管理体制几经变化，土地管理的政策、法规逐步完善，土地所有权和使用权的发生与变更与当时的历史背景有密切的关系。同时，在地域上，我国幅员广大，各地情况千差万别，相应的不同地区土地权属的来源也有所区别。因此，土地所有权和使用权发生和变更的时间和所处地域是影响土地权属来源的两个要素。

一、土地权属来源的时间特点

从土地改革到《土地管理法》施行的四十年间，我国陆续制定和颁布了一些土地管理方面的法律、法规和政策，它们的制定都是与当时的土地管理状况相联系的。一个新的土地管理法律、法规和政策的制定，往往标志着土地管理制度从旧的秩序转向一个新的秩序，或者说从相对的无序变为有序。相应的土地权属的发生和变更方式，也会从旧的模式转变为新的模式，从不稳定变为相对稳定。这些不同时期制定的有关土地管理制度方面的法律、法规和政策，决定了土地管理工作和土地权属的发生和变更方式具有明显的阶段性。

第一阶段：土地权属大变动时期，或称平调使用土地时期。从解放初至1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）公布实施。这个阶段农村处于土地制度大变革时期。农村土地所有制由私有转为集体所有，由"一大二公"的模式稳定为"三级所有，队为基础。"明确了集体土地的范围。土地使用方式上纠正了对土地的"一平二调"，要求使用土地必须依法进行。

本阶段土地管理存在的问题主要是国家建设使用集体土地和集体之间相互占用土地，缺乏必要的手段，至使该阶段占用的土地的权属来源一般缺乏文字依据。

五十年代初期和中期，国家建设需用私有土地的，一般采用征用、征购、征收和用国有或公有土地调换的方式进行。五十年代末、六十年代初，私有土地基本上集体化了，1958年国家还修订颁布了《国家建设征用土地办法》，但由于当时的形势，该《办法》没有得到很好的执行，许多地方使用农民集体土地基本上采用平调、无偿占用的方式，有的经过集体土地所有者同意或上级批准，有的是单位自行占用的，被占地单位当地时一般也无异议，但大都没有有效的文字记载。

第二阶段：土地权属不稳定时期；或称协议用地时期。从1962年9月至1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》（简称两个条例）公布施行。这个阶段由于"文革"动乱等原因，国家建设用地仍不依法征用，集体建设用地无法可依，用地的方式多种多样，其中主要是以"协议"的方式使用土地，一般不经依法批准，自行商定补偿和安置方案。其他用地方式和权属变化原因还有：由政府或主管机关批准或同意使用土地的（无补偿）；由于用地单位体制变化引起的土地权属变化的；由于土地开发、农田基本建设、自然灾害、单位解散、撤销、迁移、行政区划变动而调整土地权属界线的等。"协议"使用土地包括买卖、自行征购、自行转让等形式。

第三阶段：土地权属稳定时期，或称严格依法用地时期。时间是1982年以后。1982年两个条例的实施，特别是《土地管理法》的施行，使得土地所有权和使用权的发生和变更有了明确的法律规定，该阶段使用土地必须采取依法征用或划拨的方式。

二、土地权属来源的地域特点

我国地域辽阔，各地社会、经济发展和自然特点不尽相同，因而适用的具体的土地管理法规和政策在某些方面有一定的区别。从而影响到土地权属的发生和变更方式具有地域性。

按照不同的地域特点，可以把一定范围的土地进行分类。如城市和农村，土地管理法制比较健全的地区和土地管理制度比较混乱的地区，较发达的地区和经济落后地区以及边疆少数民族自治地区，长期建设地区与新开发地区，等等。

同一种占用土地的方式，在此地合法，在彼地就不一定合法；同一类土地，在甲地为国有，而在乙地则可能为集体所有。可见，地域的差别对土地权属的发生和变更有重要影响。

三、土地权属发生和变更的方式

土地权属发生和变更的方式，也即土地权属的来源，按照土地权属的性质，分述如下：

（一）国家土地所有权来源

1.国家依照《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》没收、征收归国有的土地。土地改革时国有化的土地包括《土地改革法》第15条、第18条，第19条、第25条、第26条和《城市郊区土地改革条例》第9条．规定的土地，以及国家机关、企业、学校、团体等接收、接管的土地；

2.《宪法》第9条规定属于国家所有的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；

3.《土地管理法》第6条规定的城市市区和法律规定属于国家所有的农村和城市郊区土地；

4.国家依照法律规定征用的农民集体所有的和土地私有时期个人所有的土地；

5.其他形式转为国有的土地。

（二）集体土地所有权来源

1.本集体成员依照1956年《高级农业生产合作社示范章程》，将个人所有的土地入社后转为集体所有；

2.1962年《六十条》第21条规定的生产队范围内的土地；

3.《宪法》第9条规定的法律规定集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂；

4.《土地管理法》第6条规定的国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的宅基地、自留地、自留山；

5.善意占用其他集体闲置的土地达二十年以上的，转为占有者集体所有；

6.与国家或其他集体调换来的土地；

7.乡（镇）企事业已经占用的村农民集体所有的土地，属。乡（镇）农民集体所有；

8.其他形式的集体土地。

（三）国有土地使用权来源

1.城市内的单位和个人及农村和城市郊区的国营工矿企业、交通运输业、学校、医院、监狱、宗教等社会团体、以及其他应该使用国有土地的单位，从解放前沿用下来的土地；

2.国家机关、国营企事业、社会团体等单位接收使用解放前敌伪和官僚地主等留下来的土地；

3.国家划拨的国有土地：

      (1）按照审批程序划拨的；

      (2）城市郊区土改时交农民使用的；

      (3）国有荒山、荒地、滩涂及征而未用的土地按有关政策的规定由农民集体使用的；

      (4）国有森林、水利工程、荒山、荒地、滩涂依照法律和政策由有关部门管理并使用的。

4.征用集体的土地：

      (1）依法征用后使用的；

      (2）在特定条件下以合同（协议）方式征用的；

      (3）在特定条件下，通过购买集体土地或地上定着物而取得土地使用权的；

      (4）在一定的前提下，因受赠土地取得土地使用权的；

      (5）使用依照政策由集体所有转为国家所有的土地的。

5.继承、购买、受赠国有土地上定着物而取得土地使用权的；

6、有偿出让、转让的国有土地。

以上所称的"特定条件"或者"一定的前提"，是指仅限于历史上法制不健全时期发生的情况。一般未按规定办理征用和划拨手续的，应通过补办手续予以确认。

（四）集体土地建设用地使用权的来源

集体土地建设用地主要是指乡（镇）村企事业用地和农村居民宅基地。1982年以前，国家对集体土地建设用地没有统一的、明确的规定，因而此类土地使用权的来源十分复杂。不同地区、不同时期占用土地的方式相差很大。1982年《村镇建房用地管理条例》实施后，集体土地建设用地的管理才逐步走上正轨。

1.乡（镇）村企事业集体土地建设用地使用权来源：

      (1）依法使用集体土地（参照国家建设征用土地的标准进行过用地补偿和安置的）;

      (2)1982年以前通过与被用地单位签定协议使用集体土地；(3)1962年以前平调集体土地没有退还的；

      (4)1982年以前农民集体自行使用本集体土地的；

      (5）过去经有关领导批准或同意，并进行了一定的土地调整或补偿的；

      (6）沿用已撤销企事业单位闲置的土地；

2.宅基地集体土地建设用地使用权来源：

      (1）集体拨用；

      (2）私有宅基地转来；

      (3）通过继承、购买房产使用集体土地。

（作者赵九田，供职于原国家土地管理局，后为国土资源部确权登记局巡视员）

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